Recomendações políticas / Policy recommendations

Agora que a chuva parou…

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Por: João Morais Mourato

As tempestades que nascem no meio do Oceano Atlântico são empurradas pela corrente de jato para leste, “embatem” contra o anticiclone dos Açores, o que as deflete na direção genérica das Ilhas Britânicas e Países Escandinavos. Este ano, com o anticiclone dos Açores posicionado mais a Sul, as tempestades não encontraram obstáculo defletor e atingiram Portugal e Espanha com redobrada intensidade.

Figura 1 Inundações Rio Tejo 27.12.2025 – 07.02.2026  Sentinel-1 – Agência Espacial Europeia

Este é um fenómeno cíclico, aconteceu em 2009, 2018 e agora 2026, não estando, forçosamente associado às Alterações Climáticas. Contudo, tal não impede que o chamado comboio de depressões, Ingrid, Joseph, Kristen e Leonardo, possa servir de alerta para o futuro aumento de frequência e magnitude deste tipo de fenómeno extremo que os cenários climáticos do Roteiro Nacional para a Adaptação 2100 identificam.

As reacções mediáticas aos eventos anómalos das últimas semanas concentram-se, no essencial, em dois grandes temas: (i) a resposta aos impactos; (ii) o planeamento e a prevenção. Centrar-me-ei no segundo, contexto onde desenvolvo a minha atividade de investigação e docência.

Assim, no que ao planeamento diz respeito, se por um lado se multiplicam as chamadas para uma correcção ou redesenho territorial, destacando o papel crucial do Ordenamento do Território, por outro lado exigem-se mudanças radicais de uma cultura reativa que desvaloriza a prevenção e o planeamento adequado. E é aqui que reside o cerne da evolução de, a meu ver, uma das áreas de política pública local mais dinâmicas em Portugal na última década e meia: a Adaptação às Alterações Climáticas.

A Adaptação (In)Visível

Portugal teve, neste contexto particular, e ao longo da última década, uma das maiores transformações no seio da União Europeia ao nível do planeamento da Adaptação Climática. Este não é um processo sem erros, alguma descoordenação, ou desafios perenes. Mas a mudança é estrutural e factual, em particular à escala local, e urge consciencializarmo-nos dela. Sem exagero, e instrumentos estratégicos nacionais à parte, após uma década de frenesim legislativo, não há um único Km2 do território continental e insular nacional – seja à escala local ou intermunicipal – que não esteja abrangido por um instrumento de adaptação às alterações climáticas.

É um cenário pulverizado e até cacofónico, entre Estratégias Municipais de Adaptação; Planos Locais de Adaptação; Planos Metropolitanos, e Intermunicipais, de Adaptação; Planos Municipais de Ação Climática, ou Contratos Climáticos Locais. Alguns municípios já acumulam inclusive instrumentos de natureza estratégica e operacional,  efetuam a sua monitorização e avaliação intercalar, e procuram inovar no desenvolvimento de metas quantificáveis e na contratualização. Face a esta descrição, podemos ficar facilmente confusos ao ler múltiplos cabeçalhos recentes que anunciam que mais de metade dos municípios em Portugal ainda não tem um plano de ação climática. É um facto.

Contudo uma leitura atenta e contextualizadora ajuda a colocar este facto em perspectiva. O Plano Municipal de Ação Climática, tornado obrigatório pela Lei de Bases do Clima, Lei nº 98/2021, agrega medidas e ações direcionadas quer à Mitigação quer à Adaptação às Alterações Climáticas, muitas das quais já estavam presentes em instrumentos locais de Mitigação, e.g. Planos de Ação para a Energia Sustentável e o Clima, ou Adaptação pré-existentes.E, no caso específico do fenómeno climático que assolou agora Portugal, desde 1983 que a Reserva Ecológica Nacional (DL nº321/83) acautela o uso e ocupação do solo em áreas expostas a riscos hidrológicos, e, desde 1990, que os Planos Directores Municipais (DL nº69/90) têm consolidado a Cartografia do Risco dos Instrumentos de Gestão Territorial. Mais recentemente, refiram-se os Planos de Gestão dos Riscos e Inundações, resultantes da transposição de uma diretiva Europeia de 2007, e do levantamento dos territórios, populações e aglomerados urbanos em risco significativo presente no Relatório do Estado do Ordenamento do Território 2024.

Figura 2 Vulnerabilidade futura ao perigo de cheias rápidas e inundações urbanas, Plano Metropolitano de Adaptação às Alterações Climáticas, 2019. AML-CEDRU.

Mas e então?

O diagnóstico está, em larga medida, feito. Arrisco dizer que uma parte muito substancial do planeamento idem. Não será por falta de instrumentos que a nossa capacidade de Adaptação e Resiliência Territorial não se consolidará. Testemunhamos já, ao nível local, resultados concretos da sua implementação, por exemplo em Setúbal, ou Águeda. Mas a sobreposição da dificuldade de gestão; de uma herança histórica edificada adversa; de direitos adquiridos de edificação; de uma matriz excessivamente centralizada e setorializada de administração e governança territorial; do incumprimento do planeado, ou da insistência em edificar em zona de risco, traduzem um quadro legal e uma cultura de ordenamento do território que nos é, estruturalmente, desfavorável.

O défice de coragem e consistência política para mudar este cenário é crítico. Em breve, tal tornar-se-á, possivelmente, ainda mais evidente. Não podemos escamotear o já longo historial de retirada de construção de génese ilegal de leitos de cheia, nem o que está planeado mas ainda por concretizar (e.g.Foz do Sizandro). Mas existem territórios que pelo seu historial de ocupação urbanística e alteração do contexto climático não têm solução viável de adaptação sem intervenção radical.

Dá-se a coincidência de, a 29 de janeiro de 2026, o Governo Português, ter lançado uma proposta de lei que reforça o poder de decisão das autarquias locais em processos de expropriação destinados a obras e projetos de iniciativa local. Na sua argumentação, o Governo advoga “menos burocracia” e decisões “mais próximas das pessoas”. Na prática, Municípios e assembleias municipais passam a ter maior autonomia na declaração de utilidade pública de expropriações para projetos locais. Será a Emergência Climática utilidade pública suficiente, para justificar a utilização deste mecanismo? A ser aprovada no Parlamento, esta é mais uma ferramenta que irá testar autarcas no exercício do seu poder de decisão. A oportunidade tem inegável potencial, haja suporte financeiro adequado e coragem política.

E agora?

A Adaptação às Alterações Climáticas é uma agenda política, à semelhança da dos fogos florestais, em que a desmobilização cíclica é um risco incontornável.

No próximo dia 9 de Março, António José Seguro tomará posse como Presidente da República Portuguesa. A coincidência da sobreposição entre a 2ª volta do processo eleitoral e os eventos climáticos que assolaram o país condicionou-o a definir como prioridade inicial do mandato o acompanhamento da recuperação das zonas mais afetadas. Que perpetue agora a filosofia da Presidência Aberta com que Mário Soares inovou, há cerca de 30 anos, uma aproximação às comunidades locais, e desde logo em torno do tema do Ambiente. Que se torne um campeão de causa. Um dos poderes constitucionais do Presidente da República é a declaração de Estado de Emergência. Neste caso, o Estado de Emergência Climática já está declarado, desde 2021, pela Lei de Bases do Clima. António José Seguro pode assegurar que este Estado não caia no esquecimento.

João Morais Mourato é Investigador no Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa, Professor Convidado de Planeamento Urbano e Ordenamento do Território na Faculdade de Ciência e Tecnologia e Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa. Vogal da Direcção da Ad Urbem. Membro do Secretariado de Gestão da Adapt.Local.

Urbanização em solo rústico e a crise da habitação: uma falsa associação

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Por: Simone Tulumello

No dia 30 de dezembro de 2024, enquanto Portugal recuperava da ressaca de Natal e se preparava para celebrar o ano novo, o governo de direita presidido por Luís Montenegro publicou o Decreto-Lei n.º 117/2024, que altera o Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (Decreto-Lei n.º 80/2015, de 14 de maio). A alteração mais relevante diz respeito ao artigo 72 deste último, relativo à reclassificação para solo urbano – nomeadamente, a transformação de solos “rústicos” em solos urbanizáveis sem alteração do plano de ordenamento municipal. Trata-se, por definição do Regime Jurídico, de uma operação “excecional”: em sentido legal, pois constitui uma exceção legal ao processo regular de classificação dos solos nos planos municipais; e no sentido literal, por ter de ser implementada em situações verdadeiramente excecionais de urgente necessidade de solos não disponíveis de outra forma.

Sem mudar a letra da lei na referência à excecionalidade, o DL 117/2024 simplifica o procedimento e cria um “regime especial de reclassificação para solo urbano com finalidade habitacional”. Como explica a retórica do preâmbulo ao DL, trata-se de tornar a reclassificação dos solos rústicos num pilar da estratégia de incremento da oferta habitacional.

Fig. 1: Fotografia do Alto da Eira em 2013 (pelo autor)

Trata-se, ao mesmo tempo, de um retrocesso de várias décadas na gestão do território, escancarando a porta à expansão descontrolada das áreas urbanizadas e à especulação – a simples alteração de um solo de rústico para urbano multiplica o valor do mesmo, até antes de se ter construído qualquer coisa. Foram, de facto, muitíssimas as reações de pessoas e entidades com competência sobre o tema – veja-se, por exemplo, a Carta Aberta da Rede H – Rede Nacional de Estudos de Habitação, que recolheu centenas de subscrições e contribuiu para que o DL fosse levado à Assembleia da República onde, contudo, não se esperam alterações estruturais. A carta aberta clarifica a falácia de um dos principais álibis usados pelos defensores do DL: «não existe falta generalizada de solos urbanos nos perímetros urbanos», isto é, se o problema fosse a necessidade de construir mais casas, não estaria a sua causa na falta de solos urbanizáveis.

Ainda que ninguém possa negar que em Portugal o preço da habitação se tornou incomportável para os rendimentos da maioria (praticamente a  totalidade) de quem trabalha e vive no país, será que precisamos mesmo de construir mais casas? Mais construção é a resposta que, desde sempre, oferece a direita – e, fundamentalmente, também o Partido Socialista, que tinha já avançado com estímulos à construção e uma simplificação da reclassificação dos solos rústicos, mas só para promoção pública de habitação acessível. Este DL complementa o anterior pacote do governo de direita, denominado, de forma explícita, Construir Portugal. Para os pensadores de direita, não há dúvidas. Veja-se, por exemplo, o que diz José Mendes:

se não fosse um assunto sério, daria vontade de rir. É por demais evidente que existe em Portugal um problema de escassez na oferta de habitação, sobretudo no que se refere ao segmento suportável pela classe média, chamem-lhe acessível, moderada ou outro nome qualquer.

Será mesmo para rir? O argumento que é normalmente utilizado – igualmente mencionado no preâmbulo do DL 117/2024 – é o da redução, nas últimas duas décadas, das novas construções. O que esse argumento não diz, contudo, é que menos construção não significou “menos casas”. Nas últimas duas décadas, o rácio de casas disponíveis para núcleos domésticos existentes não diminuiu. Se se construiu menos, sim: porque a construção das décadas anteriores colmatou as carências quantitativas que vinham da época do Estado Novo e porque a população parou de crescer. Dizer, neste contexto, que construir menos causou uma ausência de habitações seria como dizer que não comer depois de saciados causa fome.

E saciados estamos à vontade. Há em Portugal dois milhões de habitações não usadas para residência: mais de um milhão de residências secundárias, sazonais ou usadas como apartamentos turísticos (isto é, retiradas do mercado da habitação) e mais de 700 mil devolutas. E, contra o que muitos pensam, os devolutos não se colocam em contextos de escassa pressão urbanística: há 50 mil só na cidade de Lisboa.

Neste contexto, construir mais ajudaria a baixar os preços? A resposta é simples: não. Como demonstrado pelos estudos de habitação baseados em décadas de evidências científicas – aqui a síntese do argumento por Josh Ryan-Collins –, não é o encontro entre procura e oferta que empurra os preços da habitação, mas a disponibilidade de liquidez. Antes da crise, foi o crédito a baixo custo (estimulado pelo Estado) a aumentar os preços enquanto se construía muito mais do que se procurava. Agora, é a liquidez de investidores, financeiros e não só, muitos dos quais internacionais, que inflaciona os preços: repare-se que o incremento das taxas de juro da conjuntura pós-pandémica fez reduzir a procura mas não parou o crescimento dos preços – como demonstrado no estudo de dois economistas do Banco de Portugal que, contudo, acabam na falácia de defender a resolução do problema com… mais construção!

Dir-se-ia que o que serve é construir habitação a preços baixos – «chamem-lhe acessível, moderada ou outro nome qualquer», frisava Mendes acima. Chamemos como quisermos: mas e a substância? O DL 117/2024 condiciona a reclassificação a que «700/1000 da área total de construção acima do solo se destine a habitação pública, ou a habitação de valor moderado». Só que esta última é definida como aquela em que «o preço por m2 de área bruta privativa não exceda o valor da mediana de preço de venda por m2 de habitação para o território nacional ou, se superior, 125 % do valor da mediana de preço de venda por m2 de habitação para o concelho da localização do imóvel, até ao máximo de 225 % do valor da mediana nacional». Os últimos dados do INE disponíveis colocam a mediana do preço de venda nacional a 1,736€/mq, colocando o limite superior nas cidades de maior pressão nos 3,906€/mq: uma moderação evidentemente incomportável para quem aufere rendimentos em Portugal, feita à custa da expansão incontrolada do solo urbanizado.

A conclusão é simples: fomentar a construção fora dos planos de ordenamento do território só serve para fomentar a especulação. Paremos de usar a crise de habitação como álibi. Há, hoje em dia, só uma forma de tornar a habitação acessível para quem vive em Portugal:  regular o mercado, a partir do controle de rendas – tema que não poderei, contudo, desenvolver aqui.

Simone Tulumello é investigador auxiliar em geografia no Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. Interessa-se pelas dimensões globais da urbanização, com foco em temas como habitação, violência urbana e imaginários urbanos. simone.tulumello@ics.ulisboa.pt

Venham ao Fórum da Habitação! (Post promocional-epistemológico)

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Por: Marco Allegra

A equipa do projeto LOGO está a organizar o primeiro Fórum da Habitação do projeto no dia 26 de março.

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Agriculture in Europe: Power and Marginalization Dynamics

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By: Kaya Schwemmlein

(…) there is no relationship of power without its corresponding constitution of a field of knowledge, no relationship of knowledge that doesn’t imply and constitute at the same time relationships of power” (Foucault, 1978)

Agriculture in Europe, as a practice and a field of knowledge, has been inextricably linked to the concept of development used in Western society since the Industrial Revolution (late 18th and 19th centuries). Historically speaking, the process of development has its roots in a patriarchal project that claims to satisfy society’s needs and achieve constant progress by commodification of commons, by accumulation of capital and by increase of private ownership, profits and Gross Domestic Product (GDP) (e.g., Watson, 2004; Shiva, 1988). Development in the agricultural sector, then, translates into a constant demand for space, resources and capital for a steady production and accumulation of food that systematically demands the privatization of a vast number of common resources (i.e., seeds and water) and demands a constant flow of cheap labor and “available” land (e.g., Nolte et al., 2016, Holt-Giménez, 2017).

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COP26, a questão agrária e a marginalização do campesinato

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Por: Kaya Schwemmlein

Este post visa analisar e sistematizar duas visões distintas de “agricultura sustentável” ao comparar algumas das medidas traçadas pela COP26 com as “vozes” erguidas de agricultorxs de pequena-escala do Alentejo, Portugal (dados recolhidos pela autora em 2021). Assim, tentar-se-á contribuir para a divulgação dos interesses dos camponeses e outras pessoas rurais (de pequena escala, sem terra, pescadores de subsistência, etc.). 

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Is Glasgow COP26 a new Copenhagen, overlooking the countries in most need?

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By: Jiesper Pedersen

“The most hectic COP since Paris”, said the Kenyan delegation last week. Several promising things evolved from the COP26 climate summit in Glasgow. But a 29-year conflict remains unsolved, which is a key to entering the 1.5 °C pathway.

On the positive side, the COP agreement expresses global consensus about the scientific facts affirming that man-made global climate change exists. This creates a more straightforward foundation for future negotiations compared to the last 29 years of negotiations with a built-in skepticism established by the fossil energy industry. And for the first time, fossil fuels are mentioned in a  COP agreement – the importance of removing (inefficient) state subsidies for fossil fuels. In the final minutes, around 9 pm Glasgow time, there was great dissatisfaction with India’s late announcement of not wanting to phase out (but phase down) coal plants without CO2 capture. Previously, the language was “weakened”, as it is called in COP slang, by not dealing with all coal and coal power plants – with or without carbon capture. The third semi-uplifting thing about the agreement is that all countries must strengthen their ambitions to reduce greenhouse gases.

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Crise climática e adaptação justa: o momento da verdade

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Por Carla Gomes

A COP26 – Conferência das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas – realiza-se finalmente entre 31 de Outubro e 12 de Novembro, em Glasgow – e é aguardada com enorme expectativa. A pandemia da COVID-19, que forçou o adiamento da COP por um ano, veio agravar as desigualdades e sublinhar as limitações da solidariedade internacional, que há muito se tinham tornado evidentes na gestão da emergência climática. Enquanto os media internacionais enalteciam Portugal por ser o primeiro país a atingir 85% da população vacinada contra a COVID-19, um português com responsabilidades acrescidas, o secretário-geral da ONU António Guterres, considerava “inaceitável” o fosso entre os países ricos e pobres nas taxas de vacinação. A adaptação justa ganha agora ainda mais significado e sentido de urgência.

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Solo municipal e o Programa de Renda Acessível de Lisboa

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Por : Sónia Alves

Em muitas cidades portuguesas e europeias a escassez de terrenos urbanos para construção, isto é, de terrenos total ou parcialmente urbanizados que, como tal, estão afetos em plano de ordenamento do território à edificação, tem sido identificada como o principal obstáculo à provisão de habitação acessível às famílias de rendimentos médios e baixos.

Porque a existência destes terrenos (em vias de ou devidamente infraestruturados) a preços económicos é fundamental para a concretização de opções estratégicas dos municípios, incluindo as de provisão de habitação abaixo dos valores de mercado, muitas cidades têm optado por desenvolver políticas ou iniciativas fundiárias. Exemplos foram, em Portugal, o apoio às cooperativas de habitação (que foram, no entanto, incapazes de proteger a habitação produzida com subsídio público da especulação em vendas posteriores); ou o apoio à construção de habitação para arrendamento sem fins lucrativos, como se observa na Dinamarca. Na Alemanha, os privados recebem financiamento a fundo perdido para apoiar a construção e facilitar o arrendamento de habitação a rendas acessíveis às famílias das classes média e baixa por um determinado número de anos. Quando termina esse período a habitação entra no mercado de habitação não regulado.

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A miragem da Agenda 2030? Um enfoque a partir do ‘Africa SDG Index’

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Por: João Guerra

A COVID 19 teve impactos imediatos que desembocaram numa crise humanitária e económica, mas também impactos de médio e longo prazo ainda difíceis de contabilizar. Do ponto de vista da Agenda 2030, estes impactos travam a prossecução dos dezassete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) em todo o mundo e, em particular, em contextos geográficos onde, já antes da crise pandémica, nos deparávamos com situações socioambientais particularmente pungentes. Neste panorama, a proposta, ainda em discussão, de um plano de “transição e investimento verde” entre parceiros africanos e europeus, foi apresentada pela Presidência Portuguesa do Conselho da União Europeia, em parceria com o Banco Europeu de Investimento. A gravidade da situação, no entanto, é reconhecidamente complexa e, de longe, ultrapassa questões de cariz meramente económico. Daí que os resultados do relatório de 2020 do Africa SDG Index and Dashboards apontem para a urgência de uma rápida intervenção da comunidade global que, com recursos e abordagens transversais bottom-up, salvaguarde as hipóteses de sucesso da Agenda 2030 nos países africanos.

Como consequência da pandemia estima-se que, em África, cerca de sessenta milhões de pessoas venham a ser empurradas para a pobreza (ODS 1), a insegurança alimentar quase duplique (ODS 2), cerca de cento e dez milhões de crianças e jovens vejam reduzido o acesso a uma educação de qualidade (ODS 4), os sistemas de saúde colapsem e se mostrem incapazes de acudir às necessidades das populações (ODS 3), deixando de fora os mais desfavorecidos e, em particular, as mulheres (ODS 5). Poderíamos continuar a elencar a agudização de situações que, grosso modo, correspondem a ameaças a cada um dos ODS, mas talvez possamos resumir as restantes aos efeitos nas economias locais/nacionais e às suas consequências no emprego, na receita interna, nas dívidas soberanas, na redução das remessas, na assistência ao desenvolvimento e – por último, mas não em último – ao adiamento de medidas de proteção ambiental, que ameaça hipotecar ainda mais o futuro de comunidades e nações.

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InC2: Ensaio de uma nova geração de Políticas Urbanas?

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Por: João Mourato

É urgente repensar a natureza, o desenho e a operacionalização da Agenda Urbana Europeia. Esta premissa foi o ponto de partida do policy lab que a Presidência Portuguesa do Conselho Europeu organizou em parceria com a EUKN –  Rede Europeia de Conhecimento Urbano.

As áreas urbanas europeias abrigam mais de dois terços da população da UE, representam cerca de 80% do seu consumo energético e geram até 85% do seu PIB. Albergam, e amiúde agravam, os principais focos de desigualdades socioeconómicas, segregação e pobreza. O período de rescaldo e recuperação do atual cenário de pandemia global virá agravar este cenário. Cumulativamente, as áreas urbanas são palcos centrais na mobilização de uma estratégia coletiva de ação climática que nos permita almejar uma transição para a sustentabilidade da relação entre humanos e planeta.

A definição deste desígnio estratégico está atualmente consolidada discursivamente a nível global, via a conferência Habitat III, a Nova Agenda Urbana, ou a Agenda 2030 /ODS das Nações Unidas. No contexto da União Europeia, o Pacto de Amesterdão de 2016 e a subsequente Agenda Urbana para a UE, advogam uma abordagem integrada assente em soluções transversais temáticas como a solução para melhor utilizar políticas, instrumentos, plataformas e programas europeus existentes para atingir os objetivos estabelecidos.

Compromisso político, alinhamento discursivo, desígnios estratégicos e linhas orientadoras explícitas são um ponto de partida. Mas sabemos que não chegam. Reconhecer e incorporar a natureza sistémica e complexa da transição urbana que se pretende promover é fundamental para informar o desenho de uma nova geração de políticas públicas que mobilize e capacite as redes de atores que a operacionalizam. Políticas urbanas podem atuar como uma plataforma de ligação estratégica entre múltiplas abordagens sectoriais fomentando maior coerência na intervenção pública, e ao mesmo tempo servir de palco mobilizador para um conjunto alargado de atores da sociedade civil e movimentos sociais.

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