Segurança urbana, poder local e (des)centralização entre Lisboa e Memphis

Encontro-me, graças a uma bolsa da comissão Fulbright EUA-Itália, no departamento de Planeamento Urbano e Regional da Universidade de Memphis (Tennessee), no período entre janeiro e julho de 2016. O objetivo desta estada em Memphis é produzir um estudo de caso para comparação com a Área Metropolitana de Lisboa no meu projeto de pós-doc Which “secure cities”? A critical approach to security and feelings of fear in urban planning in Southern Europe (FCT SFRH/BPD/86394/2012).

O projeto de investigação, iniciado em janeiro de 2013, é uma exploração crítica do papel das políticas locais urbanas, e das políticas de planeamento urbano e ordenamento do território, na segurança urbana e prevenção da criminalidade. Os objetivos são: i) entender melhor as relações entre espaço, políticas e perceções de segurança e de crime no espaço urbano; e ii) contribuir para a produção colaborativa de políticas de segurança numa ótica de justiça espacial e de governança urbana democrática. Na primeira parte do projeto analisei as políticas de segurança e o papel das políticas urbanas para a segurança nas cidades de Lisboa, Cascais e Barreiro (os resultados principais encontram-se neste relatório).

O trabalho de campo em Memphis permite-me comparar dois contextos radicalmente diferentes e complementares. Em Lisboa, uma das metrópoles mais seguras do mundo, as políticas de segurança são uma mistura de policiamento e de intervenção social e as autarquias têm experimentado uma série de políticas variadas (como o policiamento comunitário na Alta de Lisboa ou o Plano Estratégico para a Segurança de Cascais). Em Memphis, que sofre de taxas de crime violento particularmente altas (os homicídios são entre 10 e 20 vezes mais frequentes que em Lisboa) e de significativas relações entre pobreza, exclusão social e violência, a conceção da segurança centra-se totalmente na aplicação da lei, na repressão e, portanto, no papel do departamento municipal da polícia.

Homicídios por 100.000 habitantes em Portugal, Lisboa, EUA e Memphis. Dados: UNODC (PT, Lisboa, EUA), FBI e US Census Bureau (Memphis).
Homicídios por 100.000 habitantes em Portugal, Lisboa, EUA e Memphis. Dados: UNODC (PT, Lisboa, EUA), FBI e US Census Bureau (Memphis).

Há muitas razões que justificam a existência de diferentes políticas de segurança entre uma metrópole como Lisboa e outra como Memphis. Por exemplo, é importante sublinhar as diferentes conceções das origens do crime: enquanto nos EUA este é quase exclusivamente considerado como uma responsabilidade individual, na Europa é enquadrado em dinâmicas sociais e económicas mais amplas. Além disso, há nos EUA uma ideia oposta à Europea acerca do papel do Estado, com uma dominância dos valores individuais e económicos sobre os valores coletivos e sociais. Em consequência, podemos perceber como nos EUA se utilizam políticas que visam prevenir diretamente as ações criminais e dissuadir os “criminosos”, incrementando neles a perceção do risco de cometer uma ação criminal, enquanto em contextos como Lisboa (e na Europa, em geral) se privilegiam políticas que procuram enfrentar razões estruturais do crime, como pobreza, exclusão ou mal-estar.

Neste contributo quero enfatizar uma dimensão específica, a da organização institucional dos dois Estados, porque esta perspetiva permite reconsiderar de um ponto de vista bastante incomum, pelo menos na Europa, o tema da centralização e descentralização do poder público.

Portugal é um país extremamente centralizado: por exemplo, a despesa local é apenas pouco mais de 10% da despesa pública. E o debate sobre a necessidade de descentralizar o poder público, em nome da proximidade, da prestação de contas e da subsidiariedade, é muito vivo. No domínio da segurança, a centralização é particularmente evidente: segundo a Lei de Segurança Interna (53/2008), o Estado e o Governo são os atores responsáveis pela segurança pública – e, de facto, as polícias criminais (PSP e GNR) são órgãos estatais. Esta centralização ajuda a explicar por que razão as autarquias, que são os recetores diretos das preocupações dos cidadãos com o crime e a violência, têm investido em políticas sociais e em práticas inovadoras – mas também em políticas discutíveis, como a vídeo-vigilância em áreas com pouco crime, como o Bairro Alto em Lisboa – na procura de alguma capacidade de intervenção nesse domínio.

Ao contrário, os EUA são um país federal, com quatro níveis de poder público (cidades, condados, estados, federação) e fortemente descentralizado, onde se confere um amplo poder à escala municipal. A segurança é uma responsabilidade principalmente municipal. Em Memphis, o departamento da polícia absorve quase 40% dos recursos económicos municipais, enquanto menos de 20% é destinado a políticas sociais e urbanas (serviços e espaços públicos, urbanismo e habitação, cultura e lazer) – contra quase 30% em Lisboa. Assim, embora a conceção política de segurança esteja centrada no papel da polícia, seria de qualquer forma muito difícil, ou quase impossível, empenhar-se em políticas com o objetivo de atacar os problemas estruturais da cidade; e o sistema criminal-judiciário torna-se o principal ator em áreas como a dependência de drogas e a doença psiquiátrica. Além disso, sendo os departamentos de polícia extremamente poderosos do ponto de vista político (pela sua dimensão em termos operacionais e pela quantidade de recursos financeiros que gerem e distribuem), é quase impossível questionar publicamente a estrutura de prioridades em relação às políticas de segurança – sob risco de se tornar objeto de acusações de ser anti-cop, inimigo da polícia.

Assim, o tema da segurança pode ajudar-nos a reconsiderar alguns lugares comuns sobre a descentralização. Por exemplo, a centralização pode funcionar (e nas políticas de segurança parece funcionar) como instrumento de redistribuição de recursos entre territórios mais e menos ricos. Ao contrário, em sistemas mais descentralizados e com uma forte correlação entre pobreza e incidência da criminalidade (como nos EUA), acontece que os contextos que mais precisam de recursos de segurança têm uma menor disponibilidade em comparação com contextos mais ricos e com menos problemas de crime. Além disso, a segurança é uma área onde os sentimentos públicos são particularmente sensíveis e até irracionais: por exemplo, os portugueses, embora vivam num dos países mais seguros do mundo, estão historicamente entre os mais preocupados com o crime. Assim, é certamente positivo que, nesta área, haja um processo de decisão em dialética democrática entre escalas mais e menos diretamente influenciadas pela proximidade com os sentimentos públicos.

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Percentagem de pessoas que se sentem inseguras ou muito inseguras nas ruas durante a noite. Dados: International Crime Victim Surveys.

Em conclusão, se é certamente desejável uma maior descentralização dos poderes públicos em Portugal, é também importante lembrar-nos que a descentralização, na ausência de iniciativas de redistribuição horizontal e de colaboração vertical entre diferentes níveis administrativos (como é o caso de muitos contextos nos EUA), pode tornar-se em localismo, incrementando injustiças territoriais e piorando a ação pública, especialmente em domínios como a prevenção das causas do crime e da violência.

 

Simone Tulumello é investigador em pós-doutoramento do ICS ULisboa.

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