A transformação estrutural da floresta: uma resposta ainda incerta aos incêndios de 2017

Por: Paulo Miguel Madeira e João Mourato

Em 2017, na sequência dos catastróficos fogos de junho em Pedrógão Grande, o Governo português iniciou “uma reforma sistémica na política de prevenção e combate a incêndios florestais”. Suportada pela criação, em 2018, da Agência para a Gestão Integrada de Fogos Rurais (AGIF), esta reforma visou resolver “um problema estrutural de ordenamento do território, que o fenómeno das alterações climáticas vem revelando constituir uma grave ameaça à segurança das populações e ao potencial de desenvolvimento económico e social do país” (RCM nº 157-A/2017). Quatro anos passados, é já possível perceber o que avançou e o que está por fazer numa política pública que assumiu grande centralidade no discurso governamental.

Subjacente a esta reforma está uma perspetiva de intervenção sistémica e holística que pretende superar o impacto limitado das sucessivas reformas legislativas adotadas desde o início do século. Após vários ciclos históricos e uma transição florestal hesitante em Portugal (a inversão da tendência de desflorestação), o Estado Novo consolidou e aprofundou uma política de florestação à base de pinheiro-bravo com vista, por exemplo, à fixação de dunas e ao combate à erosão dos solos nas serras. Ex-libris deste período, a Lei do Povoamento Florestal, deu origem a um plano de florestação com mais de 400 mil hectares, sobretudo a norte do Tejo. O pinheiro-bravo fornecia a construção civil, a marinha e a indústria, inclusive a papeleira. Na década de 1950 ocorreu uma inovação determinante na evolução da floresta portuguesa. Na fábrica de Cacia, da então Companhia Portuguesa de Celulose, dá-se a estreia mundial na produção de pasta de papel a partir de eucalipto. O papel assim obtido, de qualidade superior, induziu uma expansão continuada da área de eucalipto, que já neste século se tornou a primeira espécie florestal nacional.

Em paralelo, a industrialização do Litoral e o êxodo rural aceleraram o ciclo de abandono dos campos e das atividades rurais, levando ao aumento de material combustível no solo e aos primeiros grandes incêndios na década de 1960. Surge, assim, a necessidade de políticas de combate e prevenção. Contudo, a prioridade dada ao combate e supressão, bem como a negligência da prevenção, geraram debilidades no ordenamento e gestão da floresta, agravando a probabilidade de ocorrência de incêndios e, frequentemente, a perigosidade que lhes está associada.

Assim, desde a década de 1970, houve uma tendência de aumento da área ardida, com grandes oscilações (ver Figura 1). Isto explica-se em parte com as políticas de supressão, que conseguem limitar a área ardida, mas permitem a acumulação de material combustível no solo e, em resultado disso, a ocorrência de épocas de incêndio com uma grande área ardida, que por sua vez diminuem a disponibilidade de combustível no solo nos anos imediatos. Simultaneamente, dá-se o crescimento da indústria papeleira e a expansão da floresta de pinheiro-bravo e eucalipto a norte do Tejo, em áreas onde o minifúndio é a regra, contribuindo para o agravamento do contexto de risco de incêndio.

Figura 1— Evolução Anual da área ardida (ha).

Fonte: Mourato et al. (2020), Policy Review 2020 – Evolução da Política Florestal. Observa-ICS, Universidade de Lisboa.

Este cenário persistiu, com maior ou menor contestação, até que as vagas de fogos de 2003 e 2005, de dimensões totalmente fora do padrão (Figura 1), geraram um clima de alerta que levou o Governo a lançar uma primeira reforma estrutural do setor florestal. Foi num contexto de forte instabilidade, criada por sucessivas alterações no quadro legal e institucional, acompanhado de uma limitada capacidade de financiamento e de execução de programas de longo prazo e estratégias contraditórias sucessivamente adotadas após 2003, que ocorreram os trágicos incêndios de junho de 2017, quando decorria uma nova reforma estrutural do setor florestal.

A Assembleia da República criou então uma Comissão Técnica Independente para a análise dos incêndios de junho de 2017, examinando em detalhe as razões da sua ocorrência e dimensões. Desta análise resultaram recomendações de política detalhadas, numa perspetiva abrangente, que apareceram refletidas na reforma lançada pelo Governo em outubro desse ano. Esta incluiu ações de prevenção imediata, como a limpeza frequente de combustível próximo de bermas e em faixas de proteção do edificado. Mas também medidas estruturantes, como o Programa de Transformação da Paisagem, no âmbito do qual serão feitos contratos a 20 anos com os proprietários florestais, com o objetivo de reforçar o peso das espécies de crescimento lento. Este programa prevê intervenções em 20% da área florestal do país, sobretudo no Norte e Centro. A sua dimensão e lógica de longo prazo tornam a sua concretização incerta, pois há um historial de reformas apenas concretizadas parcialmente e os sucessivos governos que deverão assegurar a sua execução poderão não priorizar este programa.

A isto acrescem as prováveis dificuldades de execução de várias outras medidas fundamentais para o sucesso da reforma, medidas estas no essencial também ainda por implementar. É o caso do Programa Emparcelar para Ordenar, para aquisição de prédios rústicos, do cadastro da propriedade, e da mobilização do interesse económico no modelo de gestão florestal preconizado. Neste último caso, antecipa-se uma nova lógica económica para a floresta, cujo aspeto mais inovador é a remuneração dos serviços de ecossistema (para apoiar a transformação da paisagem pretendida), acompanhada da criação de novas cadeias de valor. Neste sentido, foi adotado o Plano Nacional para a Promoção de Biorrefinarias, que pretende utilizar recursos renováveis para setores como os têxteis, os cosméticos, os bioplásticos ou os materiais de construção baseados em biocompósitos. Tudo isto requer montantes elevados de financiamento, algo até agora escasso nas políticas florestais, financiamento que, num contexto de potencial recessão resultante da pandemia de Covid-19, poderá tornar-se de difícil mobilização. No início do ano passado, o Governo estimava que seriam necessários 168 milhões de euros apenas para a fase inicial do Programa de Transformação da Paisagem.

Além de todas estas incertezas, esta reforma tem vindo a deparar-se com outras dificuldades. Mais de três anos depois do seu lançamento, está atrasada e teve impactos limitados no terreno. A RCM que a lançou informava que a unidade de missão então criada deveria apresentar o Plano Nacional de Gestão Integrada de Fogos Rurais (PNGIFR) até abril de 2018, mas este acabou por ser aprovado no Conselho de Ministros de 16 de junho de 2020; a discussão pública do Programa Nacional de Ação (PNA) que concretiza as opções estratégicas definidas no PNGIFR 20-30 decorreu em março de 2021. O aspeto mais inquietante resulta, contudo, da publicação em 2019 de novos Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF) mantendo as metas anteriores aos incêndios de 2017, apesar de tal ir contra os objetivos assumidos na reforma em curso do setor florestal, que pretende dar maior peso a espécies menos inflamáveis. Esta situação de entropia normativa mantinha-se até recentemente.

O atraso, incertezas e até alguma entropia normativa que rodeia a reforma da floresta pode ter múltiplas explicações. Importa refletir sobre o leitmotiv que lhe está subjacente. Os anos que se seguem são cruciais, pelas medidas do Plano de Recuperação e Resiliência que incidem sobre a floresta e pela necessidade de mobilização do sector florestal para a transição ecológica e objetivos de neutralidade carbónica assumidos no contexto da UE. Mas, acima de tudo, serão cruciais para que a trágica perda de vidas humanas em 2017 não tenha sido em vão. Isso implica que haja um processo que reconfigure o valor público da floresta, sector estrutural do mundo rural, crítico para muitas populações.


Paulo Miguel Madeira é doutorado em Geografia pela Universidade de Lisboa e investigador de pós-doutoramento do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (ICS-ULisboa), onde integra a equipa do projeto ODSlocal. Foi investigador no projeto Pessoas e Fogo.
paulo.madeira@ics.ulisboa.pt

João Mourato é Investigador Auxiliar do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (ICS-ULisboa). É investigador no projeto Pessoas e Fogo.
joao.mourato@ics.ulisboa.pt

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