Por: André de Castro dos Santos
Passando por intensas e difíceis negociações, a COP26 foi encerrada com importantes definições sobre o combate às alterações climáticas pela comunidade internacional. O pacote adotado é um compromisso que reflete um delicado equilíbrio entre os interesses e as aspirações de quase 200 países sobre instrumentos centrais do regime internacional que rege os esforços globais contra a mudança do clima.
A COP26 tinha como objetivo principal eliminar, ou ao menos diminuir expressivamente, a lacuna entre aquilo que os países haviam se comprometido a fazer em termos de mitigação e o que era necessário para evitar graves consequências climáticas ao redor do mundo. Meses antes, o 6º relatório científico publicado pelo Painel Intergovernamental das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas (IPCC) evidenciou a insuficiência dos compromissos até então apresentados pelos países. Este contexto pressionou os negociadores a chegarem a Glasgow dispostos a aumentar firmemente suas ambições. Não por acaso, a COP26 foi chamada, nos corredores, a COP da ambição.
O principal avanço desta conferência foi a finalização do Livro de Regras do Acordo de Paris, que providenciou definições de normas sobre transparência e dos regulamentos do Artigo 6, que trata do mercado de carbono. Apenas agora, seis anos após sua aprovação, o Acordo de Paris é um tratado internacional integralmente funcional. O Acordo de Paris, celebrado em 2015, na COP21, é relativamente genérico, uma vez que prevê instrumentos para mitigação e adaptação às alterações climáticas, mas não define em pormenor como esses instrumentos devem funcionar. Estas regras de operação começaram a ser debatidas e definidas a partir da COP22, tendo seu Livro de Regras sido aprovado ao fim da COP24. Contudo, algumas normas, dentre as quais as relacionadas ao Artigo 6, ficaram pendentes e tampouco foram objeto de consenso em 2019, na COP25.
Com as definições das regras para o mercado de carbono e transparência em Glasgow, os países podem agora contar com segurança, previsibilidade e confiança para aumentar suas ambições, tendo em vista que têm mais um importante instrumento econômico à disposição para cumprir as metas com que se comprometeram ou com que vierem a se comprometer com mais ambição no futuro. Vale destacar que o mercado de carbono é mais uma importante ferramenta de fluxo financeiro para ações de mitigação em países em desenvolvimento. Entre os principais pontos de entrave superados para o consenso das regras do Artigo 6, destacamos a concordância dos países desenvolvidos em admitir no mercado do Acordo de Paris, sob determinadas condições técnicas, créditos antigos criados no âmbito do Protocolo de Quioto. Outro importante avanço foi a determinação de que parte dos lucros obtidos neste instrumento de mercado será revertido ao Fundo de Adaptação, o que significa mais uma fonte de receita para países vulneráveis enfrentarem os efeitos das alterações climáticas em seus territórios.
Completando o Livro de Regras do Acordo de Paris, a COP26 também concluiu o Quadro Avançado de Transparência, prevendo quadros e formatos padronizados para contabilizar e informar sobre metas e emissões nas NDC – sigla em inglês para “Contribuições Nacionalmente Determinadas”, documento por meio do qual os países formalizam seus compromissos de ação à comunidade internacional.
Para além das definições regulamentadoras do Acordo de Paris, a decisão da COP26, denominada Pacto de Glasgow, trouxe outros avanços, mas também algumas decepções.Entre os avanços estão a previsão de expressivo aporte financeiro, que deve ser feito pelos países desenvolvidos até 2025, ao Fundo de Adaptação para países mais vulneráveis. O documento também cita em diferentes momentos os US$ 100 mil milhões prometidos pelos países ricos em 2009 para financiamento climático dos países em desenvolvimento até 2020, cuja arrecadação deverá ser completada até 2023.
Destacamos, ainda, a atualização do compromisso global de manter o aumento da temperatura em 1,5°C em relação ao período pré-industrial. Isso representa um avanço significativo, pois trata-se de consenso que não foi possível em Paris, quando havia sido definida a meta de 2°C. Esta evolução decorre da pressão exercida pelas informações científicas fornecidas pelo IPCC, de que o cenário menos ambicioso poderia ser catastrófico, sobretudo para países insulares mais vulneráveis. Além disso, o texto convoca os países a apresentarem metas mais ambiciosas de redução de emissões já em 2022; nos termos do Acordo de Paris, a atualização deveria ser feita apenas em 2025.
Entre os pontos negativos do Pacto Climático de Glasgow estão o fraco compromisso relacionado ao uso de combustíveis fósseis e a estagnação das negociações quanto ao mecanismo de perdas e danos. Quanto ao primeiro, a decepção se deve ao facto de que nas primeiras minutas do texto, havia menção ao compromisso de extinguir o uso de combustíveis fósseis; no texto final, o compromisso de extinção foi substituído pelo de redução gradual. No que se refere ao segundo, qualquer avanço neste sentido foi rechaçado pelos países ricos, sobretudo os Estados Unidos, que não se sentem confortáveis com a possibilidade de se responsabilizarem por perdas e danos relacionados às alterações climáticas, por serem ainda incalculáveis.
É, portanto, notório, que os acordos no regime internacional da ONU para o clima dificilmente têm avanços muito expressivos em uma única edição da COP. Este é um dos motivos pelos quais estas conferências são anuais. Os avanços são sempre pequenos, mas precisam ser constantes. Entretanto, o saldo é positivo. A COP27, que será hospedada no Egito, terá a missão de olhar para os países mais vulneráveis, para os quais o tempo de ação está se esgotando. Até lá, o primeiro ano de operação do mercado regulado de carbono poderá ser fundamental para ditar o contexto em que será realizada a próxima reunião dos países para o clima.
Estes avanços, contudo, de nada valerão se os países não implementarem políticas internas em seus respetivos territórios. Seja pela via dos instrumentos econômicos (e.g., concessão de créditos para inovação tecnológica e taxação de carbono) ou de comando e controle (e.g., proibição de uso de tecnologias altamente emissoras e de desflorestamento), governos nacionais e subnacionais devem adotar medidas que direcionem ações de pessoas e empresas, para que, de facto, os compromissos internacionais sejam cumpridos.
Durante as semanas da COP, os olhos de todo o mundo voltam-se com atenção às alterações climáticas e à crise dela decorrente. Mas são as ações ao longo de todo o ano, entre uma COP e outra, que fazem as emissões de gases de efeito estufa serem reduzidas. Estejamos, portanto, atentos às nossas ações individuais e às políticas públicas e empresariais, para que os compromissos da COP26 não fiquem apenas nas fotos e nos discursos.
André de Castro dos Santos é doutorando do ICS no Programa de Doutoramento em Alterações Climáticas e Políticas de Desenvolvimento Sustentável, mestre em direito ambiental, advogado e geógrafo. Acompanhou presencialmente as COP21, COP25 e COP26. Sua investigação de doutoramento aborda os temas da política e do direito internacional das alterações climáticas.
andre.santos@ics.ulisboa.pt
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