Portugal, o novo Eldorado dos processos participativos?

Por Roberto Falanga

Processos participativos: de onde vêm e para onde vão?

Os novos processos participativos com a sociedade civil têm vindo a representar um fenómeno de destaque em muitas democracias contemporâneas. Experiências pioneiras de orçamento participativo desempenharam um grande papel na replicação à escala global, como demonstram as mais de 2 mil autarquias no mundo empenhadas neste tipo de processo. No Brasil, onde o primeiro orçamento participativo foi realizado pelo município de Porto Alegre nos finais dos anos 80, a Rede de Brasileira de Orçamento Participativo contabilizou 355 processos em curso até 2012, e dados mais recentes confirmam que cerca de mil orçamentos participativos foram implementados até 2016 na América Latina. Em 2018 contam-se cerca de 3500 orçamentos participativos em Europa, seguidos pela Ásia, com cerca de 800, África, com cerca de 350, e Estados Unidos, com cerca de 75.

O orçamento participativo, assim como outros processos que se propõem incidir sobre programas e políticas públicas através da inclusão de cidadãs e cidadãos na tomada de decisão, têm representado um ponto de viragem para entender os modelos atuais de governação alargada e em rede. Desde o planeamento territorial, passando pela regeneração urbana, a saúde e a educação, novas ferramentas de debate e decisão proporcionam a possibilidade de abrir canais de interlocução (e cooptação) de membros da sociedade civil. Se alguns países chegaram a regulamentar o funcionamento desses processos nas constituições e/ou através de leis específicas, como no caso da República Dominicana (lei 176/2007), Peru (lei 28056/2003) e mais recentemente Colômbia (lei 1757/2015), na esmagadora maioria dos casos esses processos vigoram por resoluções, deliberações e despachos que só parcialmente vinculam o processo ao programa de governo. Por outras palavras, raramente existe a obrigação de iniciar e/ou dar continuidade a um processo participativo.

Perante a difusão maciça desses processos nas últimas décadas, torna-se imperativo não só mapear as práticas em curso, como examinar as mesmas para entender o que deverá hoje ser considerado como processo participativo. Olhando para os princípios básicos que moveram a difusão dos primeiros orçamentos participativos, por exemplo, existe claramente uma missão de maior justiça social e de redistribuição do poder em prol dos setores da sociedade civil mais desfavorecidos. Além disso, os mesmos deveriam ser inseridos num desenho de reformas administrativas mais amplo, que promova novos modelos de governação orientados para o reforço dos regimes democráticos. Contudo, a partir dos anos 2000, agências transnacionais e internacionais fizeram dos processos participativos o instrumento de uma desejada melhoria da eficácia e eficiência das medidas públicas, e um objetivo de governação para recuperar consensos na classe política.

Perante este quadro, será legítimo perguntar por que razão os processos participativos se tornaram tão apetecíveis para as autarquias e para o governo nacional em Portugal. O Observatório Nacional gerido pela plataforma Portugal Participa confirma a existência de quase 200 processos participativos a serem implementados por municípios e freguesias. Um número recorde considerando-se o número de autarquias no país, o que tem vindo a levar investigadores e profissionais da área a olhar para Portugal como uma espécie de Eldorado da participação. O entusiasmo cresce quando se considera que o governo nacional iniciou no ano passado três orçamentos participativos à escala nacional e que em 2018 arrancou o primeiro orçamento à escala regional nos Açores. Desde o primeiro orçamento participativo local em Palmela em 2002, passando pelo orçamento participativo iniciado em 2007/2008 e o programa Bip/Zip criado em 2011 em Lisboa, chegando aos recordes de participação no orçamento participativo de Cascais, e considerando ainda os orçamentos participativos supralocais, torna-se necessária uma reflexão crítica sobre este fenómeno em Portugal. Necessária porque a expansão destes processos se instala num contexto quer de baixa confiança e afeição para com instituições e representantes políticos, quer de escassa mobilização cívica.

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Manifestação “Rock in Riot” para o direito à habitação, Lisboa 23 de março 2018 (fotografia: Roberto Falanga)

Três aspetos críticos a destacar nos processos participativos em Portugal

Segue-se uma reflexão crítica em torno dos primeiros 15 anos de experimentação de processos participativos no país, com o objetivo de questionar esse sucesso e abrir a possibilidade de um debate mais consistente sobre alguns dos seus limites. Focar-me-ei em três aspetos que merecem particular atenção por parte de promotores políticos, profissionais, investigadores e participantes, a fim de discutir o valor acrescentado dos processos participativos para a vida social e política do país.

Um primeiro aspeto a destacar é que, até ao momento, os processos participativos não têm proporcionado espaços politizados de debate. Isto não aconteceu por uma razão clara e controversa ao mesmo tempo: o foco passou de objetivos intimamente ligados a uma extensão dos mecanismos de redistribuição da riqueza em prol dos princípios de justiça social para objetivos que se circunscrevem ao exercício de “práticas democráticas” de governação. Recorde-se, contudo, que as práticas democráticas são sempre e necessariamente práticas políticas. Evitar este pressuposto cria uma circunstância que é epistemológica e historicamente problemática considerando que qualquer escolha feita no âmbito da participação, seja ela de natureza administrativa, técnica, ou até circunstancial em alguns casos, pressupõe incondicionalmente a existência de agendas políticas. As formas como os processos participativos são propostos, assim como as cidadãs e os cidadãos se apropriam deles, se opõem ou recusam a participar, desconhecem a sua existência ou não demonstram interesse em dedicar-lhes o seu tempo, são fatores que só podem ser entendidos aceitando o caráter eminentemente político da participação.

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Graffiti no muro da cerca do Centro de Inovação da Mouraria, um dos projetos vencedores do Orçamento Participativo de Lisboa em 2012 (fotografia: Roberto Falanga)

Um segundo aspeto a destacar, intimamente relacionado com o primeiro, é que até ao momento não tem havido, aparentemente, uma apropriação político-partidária dos processos participativos. Apesar de, numa primeira fase, os orçamentos participativos terem sido apoiados internacionalmente por algumas fações da esquerda radical, a tendência nos últimos anos tem sido significativamente mais abrangente e transversal no espetro partidário. Em Portugal, essa tendência confirma-se com o Partido Socialista a ganhar visibilidade devido ao seu papel na capital e no governo nacional, e com o envolvimento de partidos de centro-direita, como testemunha o sucesso do orçamento participativo em Cascais. Contudo, esta tendência confirma os receios relacionados com o domínio de uma retórica que permeia internacional e nacionalmente a implementação destas práticas em detrimento de um mais robusto debate político. A difusão internacional de toolkits e guiões de implementação, a celebração de boas práticas de participação e as suas desejadas transferências globais, assim como a inserção de mecanismos supostamente participativos em todo o tipo de financiamento internacional que investe o domínio público e, em particular, a governação urbana, remetem a uma retórica que desencoraja qualquer posicionamento político e partidário, e que reduz os processos participativos a ferramentas de governação prêt-à-porter. Ora, se é verdade que os processos participativos passam sempre e necessariamente por agendas políticas, haver princípios e estratégias político-partidárias por trás não será necessariamente um mal. Muito pelo contrário, se explícito, o posicionamento político-partidário de quem promove participação poderá pôr as condições para que o debate entre representantes e representados seja mais genuíno, mesmo em situações de conflito. Além do mais, a explicitação das agendas político-partidárias limitaria a perpetuação de modelos de participação que se reduzem a meros concursos de ideias onde a entrega aos participantes de troféus por glórias temporárias parece ser o momento mais alto da desejada melhoria da governação democrática.

Se a ausência de debate politizado e dos partidos políticos representam sinais da “neutralização” política que se insinua nos processos participativos, a escassa monitorização e avaliação dos processos é o terceiro aspeto que quero destacar nesta reflexão. Os processos participativos em Portugal não têm apostado suficientemente na prestação de contas, num quadro nacional de baixa cultura de avaliação das políticas públicas. A experimentação tornou-se experimentalismo com todas as perversões do caso, como a de considerar os processos participativos como práticas extra-ordinárias na agenda política e, portanto, imunes a mecanismos de fiscalização ad aeternum. Se bem que em muitos casos as propostas e os projetos de orçamentos participativos estejam acessíveis em plataformas designadas para o efeito, e em alguns casos sejam administrados inquéritos de satisfação aos participantes e/ou à população em geral, convém esclarecer que nem uma nem outra destas opções devem ser consideradas como medidas de avaliação por si só. Se os processos participativos são iniciados para terem algum impacto no curso das políticas públicas e na vida democrática da sociedade, só uma bateria metodológica complexa de monitorização e avaliação poderá equacionar os dados necessários para decidir acerca da sua continuidade. Caso contrário, não só será legítimo perguntar por que está a ser investido dinheiro público e a serem utilizados recursos humanos para os processos participativos, como também duvidar da sua anunciada mais-valia.

Longa vida aos processos participativos?

Esta reflexão não pretende cobrir os processos participativos de pessimismo. Pelo contrário, a reflexão baseia-se numa conceção de democracia participativa que apela a que representantes políticos, cidadãs e cidadãos associados e não associados, profissionais, investigadores e ativistas se confrontem com questões que têm entrado no debate nacional com alguma dificuldade. Após 15 anos de experimentação em Portugal, será necessário assumir a existência de um fenómeno extenso que não pode continuar confinado a experimentalismos, ou nas fronteiras das decisões políticas que “contam”. Será necessário que os governos se equipem com novos instrumentos para que a durabilidade dos processos de participação esteja garantida sem depender apenas dos humores dos representantes políticos. A sua regulamentação deverá ser tema de debate, assim como a sua transparência num contexto de implementação onde autarquias e governo nacional têm vindo a mostrar grande entusiasmo, mas escasso compromisso com a prestação de contas. Considerando que não existe governação neutra, e que somos governados por um sistema representativo onde as agendas de governo continuam ligada ao sistema político-partidário, por que não aproveitar a oportunidade histórica de haver processos participativos espalhados a varia escala por todo o país para um reposicionamento político dos mesmos?


Roberto Falanga é investigador de Pós-Doutoramento no ICS-ULisboa. É membro do Grupo de Investigação de Ambiente, Território e Sociedade e desenvolve a sua investigação/ação em torno dos processos de participação da sociedade civil nas decisões públicas. roberto.falanga@ics.ulisboa.pt

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