A última oportunidade para os biocombustíveis no Brasil

Por Luiz Carlos Lourenço

De acordo com Guy-Peters, o caminho entre as promessas políticas e as suas efetivas realizações passa necessariamente pela escolha entre dois tipos de agendas onde a demanda específica do interesse público será processada: a agenda sistemática, organizada, objetiva e não necessariamente consensuada, com resultados semelhantes a uma bacia fluvial interconectada; ou, a agenda institucional, a qual destina-se a conter conflitos ou manter apoios, destinada a acompanhar a “marcha das coisas”, com intensidade passageira, cujos pontos críticos serão alvejados apenas quando forem extremos.

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Primeira fábrica de etanol 2G do Brasil. Fonte: Wikipedia

Em estudo comparado de 2012 sobre os protagonistas mundiais de etanol, concluí que, enquanto nos EUA havia uma política de Estado a título de recuperação económica e auto-suficiência energética (com volumoso apoio à investigação científica e tecnológica, extensivos ao carvão e gás de xisto), no Brasil esteve em curso apenas a prorrogação contínua de uma política setorial de exportação de etanol. Percebiam-se dimensões diversas. No Brasil, o foco era um só tipo de biocombustível; nos EUA, visava-se atender a todas as fontes de energias renováveis.

Eis que aparece o último aviso: renascem as esperanças de afirmação dos biocombustíveis na matriz energética brasileira. Diante de mudanças estruturais de 2016, o governo brasileiro anunciou em dezembro último duas iniciativas, quase em simultâneo: o “Combustível Brasil”, na expectativa da retomada dos negócios relacionados ao petróleo para 2018, depauperados por escolhas estratégicas equivocadas da Petrobras no presente século (crescimento com forte endividamento); e o “Renova Bio 2030” ou “Diretrizes estratégicas para os biocombustíveis”, aberto a consultas públicas com vista a estabelecer um novo plano de apoio ao setor tendo por base “a previsibilidade de produção, sustentabilidade ambiental, económica e social, compatível com o crescimento do mercado”. Por ora, são iniciativas sem alguma forma legal. Porém, em 1 de Março de 2017, já entrou em vigor a obrigatoriedade de adição de 8% de biodiesel ao diesel mineral, prometendo dar continuidade à escalada dos combustíveis renováveis.

Segundo a UNICA, principal entidade da classe produtora de açúcar e etanol, o governo comunicou a intenção de passar da atual produção de 27 milhões de litros de etanol para 54 milhões de litros até 2030. Não restam dúvidas quanto à capacitação tecnológica dos laboratórios  da Embrapa, CENBIO,  CTBE, CTC, empresas de investigação da biotecnologia e universidades. Entretanto, em face do acordo da COP21, a meta para este combustível líquido  obriga os atores a combinar variáveis “produção” e “área”, condicionados à custosa recuperação de extensas terras degradadas pela pecuária, considerando que o zoneamento autorizado para plantação de cana-de-açúcar excluiu a Amazónia, o Pantanal e outras áreas, vai prevalecer.

A compensação pode vir do milho (campanhas no verão e no inverno), pois o Brasil é o terceiro maior produtor mundial depois de EUA e China, superando a União Europeia. Confrontado pelos concorrentes brasileiros quanto a determinadas desvantagens para produção de etanol  a partir do milho, no início da disputa pela entrada do produto da cana nos EUA, o cereal é hoje utilizado na produção de etanol no país. Há, igualmente, a imensa oferta de biomassa para a 2ª geração de biocombustível. Tecnologia à parte, vejamos a dinâmica socioeconómica dessa atividade industrial até aqui.

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Posto típico de combustível no Brasil, com fornecimento de álcool (marcado A) e gasolina comum (marcada G). Fonte: Wikipedia

 Condições preliminares

Após a expansão vertiginosa do sector agroenergético no início deste século, uma “tempestade perfeita” formou-se no horizonte dos canaviais brasileiros com a crise financeira de 2007 a 2009. Desde o início do mandato do Presidente Lula, em 2003, houve intensa mobilização diplomática, particularmente junto ao Presidente Bush dos EUA, para tornar o etanol uma commodity e oferecer cooperação tecnológica aos países emergentes tropicais.

Ao amparo da estrutura empreendedora da Petrobras, que criou em 2008 uma subsidiária exclusiva para biodiesel, ao tempo que explorava o petróleo da camada do pré-sal, as principais comercializadoras multinacionais de grãos (ADM, Bunge, Cargill e L.Dreyfus – igualmente conhecidas por “Grupo ABCD”) expandiram sua atuação no sector acompanhadas por grupos industriais especializados (Shell, British Petroleum, Toyota). Certamente, a motivação maior era atender ao mercado de consumo de etanol nos EUA. Logo, adquiriram usinas, associaram-se, verticalizaram o sector da produção à distribuição. Construíram plantas de etanol inteiramente novas (“greenfield”), pois contavam, ainda, em suprir a constante demanda por energia elétrica no Brasil, em défice há uma década, e já dependente de termoelétricas.

Desse modo, o tradicional usineiro nacional, herdeiro da figura escravista do “senhor de engenho” (rebatizado no governo Lula de “herói do agronegócio”), transferiu, em média, um terço dos ativos para o controle do capital estrangeiro. As estratégicas multinacionais trouxeram escala para a mecanização e consolidaram 40% da comercialização da cana-de-açúcar.

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Cana-de-açúcar no Brasil. Fonte: Wikipedia

A crise financeira

Beneficiado pela estabilização do real após a especulação monetária de 2002 e pelo crescente acesso ao consumo por classes de baixa renda, o sector automobilístico no Brasil cresceu em média 15% ao ano entre 2004 e 2007. Valeu-se de haver introduzido em 2003 motores “flex fuel”, pelo qual o consumidor  pode optar pelo combustível conforme a relação preço/consumo. Em 2010, chegou a produzir mais de 3,5 milhões de veículos, a maior quantidade desde 1957. Contudo, veio a crise financeira, suspendeu encomendas aos fornecedores e ameaçou desempregar; tão logo as vendas caíram 23,7% em 2008. O sector de autopeças reduziu seus investimentos em 70% no ano seguinte.

De imediato, o governo reduziu impostos entre 2011/2014 para incentivar a compra de veículos de baixa cilindragem e ampliou o crédito de longo prazo para a renovação da frota de carga. Afinal, em um país desprovido de infraestrutura para mobilidade urbana, com 15 zonas metropolitanas acima de 2 milhões de habitantes (IBGE, 2016), a procura por motocicletas, veículos novos ou usados foi generalizada.

Inflação e desemprego encerraram, a partir de 2015, o tratamento anticíclico. Como parte do negócio, as estiagens de 2010, 2013 e 2014 e as geadas em 2012 e 2015 afectaram a produtividade canavieira. Novas espécies estão a ser desenvolvidas para resistir a pragas e ao défice hídrico, mas não poderão escapar de recorrentes chuvas em excesso. De outra parte, o excedente da oferta mundial forçou a queda dos preços do açúcar, o que comprometeu o endividamento das empresas. Sob a lógica do curto prazo caiu o valor dos ativos das usinas com o fechamento de 85 usinas. Desde 2008, foram registados 79 pedidos de recuperação judicial, inclusive em nome das recém-chegadas Shree Renuka (India) e Abengoa (Espanha).

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Evolução da produção de cana, açúcar e etanol no Brasil entre 2000 a 2017. Fonte: MAPA

Contexto em 2017

Os plantadores com capacidade operacional colheram a melhor campanha de sempre na cana-de-açúcar. Na safra 2016/2017, a área ocupou 9,1 milhões de hectares (equivalente ao território continental português) e proporcionou 694,5 mil toneladas (respectivamente, 5,3% e 4,4% a mais do que 2015/2016), pois o preço baixo obriga ao aumento do volume de vendas. Toda a produção brasileira foi processada neste último verão por 353 usinas (das quais 106 produzem só etanol, 16 só açúcar, e as demais são mistas), enquanto 25 outras usinas ficaram inativas, a grande maioria localizada no Centro-Sul, sobretudo São Paulo.

Dentre as justificativas do Renova Bio consta o acordo do Brasil na COP 21, em Paris, de 2015, para reduzir emissões de GEE em 37% até 2025, em 43% até 2030, bem como restaurar 12 milhões de hectares em florestas. Servirá este programa como um seguro, ou seja, uma forma de mitigar  os eventuais riscos de um descumprimento daquele compromisso, visto que persistem focos de incêndios em todo o território, com alternâncias do total de áreas afectadas ano a ano: houve 188 mil eventos em 2016, isto é, 8% acima da média.

Por parte do Estado têm sido insuficientes a prevenção, o controlo e a penalização (lentidão da justiça) do crime ambiental. Estima-se em 7.989 km2 (1,5 vez a área do Algarve) a superfície desmatada na chamada “Amazônia Legal” (5,2 milhões km2), apenas em 2016, um aumento de 29%, embora 71% menor do que a taxa registada em 2004, quando começou o Plano de Prevenção e Controle do Ministério do Meio Ambiente. Isso depende de ação coordenada entre autoridades federais e estaduais.

O mesmo risco ocorre no bioma Cerrado, um ecossistema originalmente de vegetação baixa distribuída entre arbustos e gramíneas, que cobre o relevo referido pela literatura como “sertão”, o imenso interior agreste. Incorporadas ao território nacional desde o primeiro quartel do século XVIII, essas áreas foram ocupadas, sobretudo,  desde os anos 1970, com apoio governamental, por pequenos agricultores vindos do sul do país. Vizinho na fronteira oeste ao Pantanal e à Amazónia, o bioma tem uma superfície de 2,2 milhões km2, abrangendo o Planalto Central, onde se situa Brasília, a capital federal. Não obstante sua biodiversidade, concentra extensas culturas de soja, algodão, milho e cereais vários, e, ainda, eucalipto, seringueira, café, e a pecuária de corte (zebuína , taurina e raças híbridas), além da cana-de-açúcar.

Num bioma ou noutro, é forte a  busca generalizada por novas áreas de produção. Na verdade, o fenômeno deriva da forte valorização das terras para lavoura no país, em diversas regiões produtoras, cujos preços subiram, em média, 308% entre 2002 e 2013. Estudo da Assessoria Estratégica do Ministério da Agricultura informa que o hectare-padrão custava em média R$ 10 mil (aproximadamente € 2.940).

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Áreas geográficas da produção de cana-de-açúcar no Brasil. Fonte: ANP-Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis

 Perspectivas dos atores

Para o sector importa a definição antecipada de uma meta (mandato legal), pleito  que remonta às diretrizes da “Environment Protection Agency Act”, de 2005, e a lei de segurança e independência energética nos EUA. Estas estabeleceram o consumo de 36 bilhões de galões de etanol em 2022, distribuídos entre biocombustíveis ‘convencionais’ (milho) e os ‘avançados’, como a cana-de-açúcar, celulósico ‘biomassa’, biodiesel e outros. No Brasil, os produtores anseiam por um marco institucional na forma de um mandato do governo federal, pois a racionalidade económica exige previsibilidade. Ao mesmo tempo cabia tentar, na esfera das autoridades estaduais, harmonizar na federação as alíquotas do imposto sobre vendas, a  exemplo do que fez São Paulo ao baixar de 12% paa 7%. Mas, favorecer o consumidor conflita com a redução de receitas, que não está na ordem de prioridades dos atores políticos regionais.

O mandato será útil para o Estado, pois o planeamento é considerado “uma ferramenta de desenvolvimento económico no Brasil”, como refere o Banco Mundial, escola atribuída ao  economista Celso Furtado (Plano de Metas, 1956), formatado na CEPAL, onde ainda hoje constitui área de trabalho. Na relação automóvel-petróleo no Brasil os preços da gasolina, gasóleo e gás veicular nunca foram livres, mas “administrados”, instrumento auxiliar à política monetária.

No Brasil, o Estado é indutor de suporte à agricultura familiar e empresarial (Proálcool, PNBio); e, também, é regulador e interventor por meio da Petrobras (um quasi monopólio de capital aberto criado em 1953) e da cobrança da “Contribuição de Intervenção sobre o Domínio Económico”, criada em 2002, e que foi simplesmente anulada até abril 2015 na formação do preço da gasolina. Que se possa confirmar a nova nomenclatura de “imposto ambiental” para este tributo.

Está-se diante da última chance para se rever o privilégio dos fósseis. Na prática, são inexistentes serviços de transporte público movido a renováveis nas cidades brasileiras. Acham-se autocarros na Europa, mas não em São Paulo, centro produtor do etanol.  De facto, não se imaginam os benefícios socioeconómicos que ações em prol de uma economia sustentável irão gerar, sobretudo na saúde pública. O Renova Bio, após 40 anos, acena com um inédito “diálogo com transparência”, contrariando decisões top-down, e, sobretudo, com a chave da equidade no tratamento dos diversos biocombustíveis, condições favoráveis à inovação e o desenvolvimento científico e tecnológico, maior inclusão de indivíduos e instituições, no presente e as futuras gerações. Que vá além da retórica.


Luiz Carlos Lourenço é investigador na Universidade de Brasília e autor convidado do Blogue ATS.

Este texto compõe material de investigação do autor sobre as políticas públicas para energias renováveis no Brasil como parte de seu projeto de pós-doutoramento de comparação das agendas da União Europeia e Brasil para a nova economia verde.

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