A neutralidade carbónica em Portugal: uma transição (in)justa?

Por: Vera Ferreira

Em 2016, o Governo Português comprometeu-se a alcançar a neutralidade carbónica no horizonte 2050. No início de 2021 – que inaugura a década que será, segundo o Executivo, a mais decisiva na transição para a neutralidade carbónica –, vivemos o agudizar das dramáticas consequências sanitárias e socioeconómicas da pandemia de Covid-19. Assim, esta transição irá decorrer num contexto de justaposição de crises – pandémica, socioeconómica e climática –, sendo passível de reproduzir e/ou exacerbar desigualdades e exclusões multidimensionais.

Importa, por conseguinte, analisar a política energética adotada pelo Governo, procurando antecipar se estão reunidas as condições para assegurar uma transição socioecológica justa, isto é, em que os benefícios são equitativamente distribuídos pelo conjunto da sociedade, e os custos são suportados pelos setores que mais lucraram com a economia dos combustíveis fósseis.

Debrucemo-nos sobre dois instrumentos fundamentais: o Roteiro para a Neutralidade Carbónica 2050 (RNC2050) e o Plano Nacional Energia e Clima 2021-2030 (PNEC2030). O RNC2050 identifica trajetórias custo-eficazes e tecnologicamente viáveis para atingir a neutralidade carbónica em 2050, estimando o potencial de redução das emissões de Gases com Efeito de Estufa (GEE) dos diversos setores económicos em diferentes cenários de desenvolvimento socioeconómico. Já o PNEC2030 determina os objetivos e as metas nacionais para a próxima década, priorizando, entre outras dimensões, a promoção da sustentabilidade na mobilidade e na agricultura, o desenvolvimento de uma indústria inovadora e competitiva e a transição justa. Este documento estabelece, igualmente, os contributos para a execução das metas globais da União Europeia ao nível da redução das emissões de GEE, da incorporação de energias renováveis nos vários setores, da eficiência energética e da promoção de interligações.

A transição energética assentará na descarbonização do setor electroprodutor – substituindo os combustíveis fósseis por recursos endógenos renováveis –, na eletrificação da economia, na eficiência energética e na progressiva descentralização e democratização da produção de energia. A visão estratégica veiculada no RNC2050 e no PNEC2030 enfatiza aspetos como: a transição socialmente justa; a competitividade, crescimento e circularidade da economia; a criação de emprego; o uso eficiente de recursos; e a valorização e coesão do território.

Verifica-se que, ao nível do discurso, a preocupação com a transição justa integra o futuro energético projetado pelo Governo. Contudo, tal ainda não se traduziu em políticas e medidas concretas, não sendo conhecida, até à data, nenhuma estratégia para a transição justa. Sabemos que as atividades económicas mais intensivas em carbono e, consequentemente, os territórios e populações que delas dependem, serão inevitavelmente afetados pela transição energética. Recentemente, deu-se o encerramento da central termoelétrica de Sines e da refinaria de Matosinhos – ainda que os trabalhos de descomissionamento, desmantelamento e descontaminação prossigam por alguns anos – sem que fossem delineados planos territoriais de transição justa que acautelassem a redinamização do tecido económico e social das suas áreas de influência. Destes planos depende o acesso ao Fundo para a Transição Justa, integrado no Pacto Ecológico Europeu, cujo montante para Portugal poderá ascender a €465 milhões.

Concomitantemente, os principais agentes do setor energético – historicamente associados à economia fóssil e responsáveis por estas infraestruturas – procuram liderar o processo de transição, comprometendo-se com a sustentabilidade e a descarbonização. Sucede que a diversificação dos seus portefólios de negócios, através da aposta massiva em energias renováveis, se tem revelado altamente rentável. Assiste-se, aliás, a um alinhamento entre as estratégias de empresas como a Galp e a EDP e o futuro energético concebido pelo Governo, o que lhes tem permitido somar lucros e manter-se como operadores dominantes do setor energético (dificultando o florescimento de novos atores): a Galp passou de petrolífera a “empresa integrada de energia”, sendo atualmente líder na produção de energia solar na Península Ibérica; e a EDP Renováveis foi a empresa cotada do PSI-20 com melhor performance na bolsa de Lisboa em 2020.

Estará a transição para a neutralidade carbónica a reproduzir um modelo centralizado de produção, vocacionado para o lucro e monopolizado por grandes empresas? Não é sensato responder definitivamente a esta questão sem antes conduzir uma investigação exaustiva. Para já, atentemos em alguns indícios: a transição energética está a ser delegada, sobretudo, ao mercado. Ao Estado cabe, essencialmente, definir e adaptar o sistema regulatório, fiscal e de incentivos. Urge, por isso, questionar: quais as garantias de proteção dos consumidores mais vulneráveis? Por outro lado, a produção descentralizada – um passo indispensável para a democratização da energia – tem-se transformado num nicho atrativo para as empresas comercializadoras de energia, que dispõem, crescentemente, de soluções de autoconsumo para os seus clientes.

Embora o Governo tenha dado um passo relevante ao estabelecer o regime jurídico aplicável ao autoconsumo e às comunidades de energia renovável, não é viável esperar uma disseminação destas soluções quando as condições socioeconómicas de partida da população portuguesa são tão díspares. Com efeito, atualmente existe apenas uma cooperativa de energias renováveis em Portugal – a Coopérnico. Não é possível imaginar uma democratização da produção de energia sem antes suprir carências estruturais relacionadas com a habitação ou a pobreza energética. Efetivamente, Portugal ainda não implementou uma estratégia de longo prazo de combate à pobreza energética (segundo o Governo, será lançada brevemente).

Contudo, as injustiças que se perspetivam na transição para a neutralidade carbónica não se cingem à esfera energética. A maior parcela do investimento necessário à sua concretização – num total agregado de €1 bilião, até 2050 – estará a cargo do setor privado e dos agregados familiares. Aos operadores públicos cabem investimentos relacionados, maioritariamente, com a mobilidade e transportes e com a renovação de edifícios.

É esperado que famílias e empresas participem na transição para a neutralidade carbónica através do consumo, o que vincará, inevitavelmente, as desigualdades que atravessam a sociedade portuguesa. A disponibilidade imediata de capital de uma PME jamais seria equiparável à de uma empresa do PSI-20 mesmo antes da pandemia. Atualmente, sujeitas a layoffs, ou até mesmo a insolvências e despedimentos, a sua capacidade para realizar investimentos verdes, sem apoios estatais, será bastante diminuta.

Já as famílias de baixos rendimentos, mais expostas aos impactos da crise pandémica, serão também as mais afetadas pelos efeitos perversos da transição para a neutralidade carbónica. Se a sua participação neste processo estiver limitada ao consumo “verde” – seja na habitação, na mobilidade, na alimentação ou no lazer –, e se o Estado não desempenhar um papel ativo na provisão de bens e serviços públicos, estas famílias poderão ser excluídas da transição.

Em suma, não basta que a transição seja verde para que se torne automaticamente justa. Para que as desigualdades socioeconómicas não se agravem na sequência da pandemia e durante a transição para a neutralidade carbónica, a justiça social deverá ser colocada no cerne da ação climática. Veremos como o poder político responde a estes desafios ao longo das próximas décadas.


Vera Ferreira é doutoranda em Alterações Climáticas e Políticas de Desenvolvimento Sustentável no Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa. O seu projeto de tese intitula-se “A transição energética em Portugal no horizonte 2050: uma análise à luz do conceito de democracia energética”. É mestre em Relações Internacionais, na especialidade de Estudos da Paz e da Segurança. veralsf.vf@gmail.com

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