Do Planeamento Colaborativo: artefacto ou artifício?

Autor: Sebastião M.F. Bhatt

A perceção quotidiana de uma crescente proximidade interpessoal permitida ao longo das últimas décadas pelas novas tecnologias de informação e comunicação tem contrastado com a persistente e generalizada ideia de afastamento dos cidadãos face às suas instituições e políticas, não obstante os processos de democratização e modernização empreendidos. Neste cenário, o gradual acentuar da crise económica dos estados e os seus efeitos têm interpelado o sector das políticas públicas e respetivos instrumentos para a construção e afirmação de um novo paradigma de políticas e de planeamento visando a abertura, o empoderamento e a participação cidadã.

Com efeito, a evolução da crise da dívida soberana e o acentuar das desigualdades socioeconómicas evidenciados em relatórios internacionais revelaram, por um lado, a indisponibilidade do Estado e do seu planeamento em continuar a responder aos desafios territoriais isoladamente e, por outro, a necessidade de recorrer a parcerias e a redes de cooperação como modelo administrativo eficiente de organização processual e de suprimento das suas limitações. Assim, as décadas de 80 e 90 do século XX apontaram de forma progressiva – numa evolução diferenciada ao nível territorial e cultural – para uma alteração do modo tradicionalista e formalista do exercício de governo e do planeamento, com o assumir de uma nova agenda participativa visando a mobilização e implicação de agentes privados e das comunidades locais num trabalho conjunto.

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© 2012 Scott Adams, Inc. Fonte: dilbert.com

Em plena economia de mercado foram gradualmente operados processos de desagregação, descentralização e privatização de sistemas de gestão e prestação de serviços públicos, mobilizados novos atores e criados novos instrumentos – programas, projetos e outros mecanismos – que procuram organizar e ativar eficientemente formas de intervenção e interação coletivas.

Em resposta à intensificação do atual contexto de crise, o emergente modelo institucional tem vindo a reforçar-se na sua orientação propositiva para a capacitação de recursos humanos, a descentralização e desconcentração administrativa, a otimização de recursos, a consulta cívica e a codecisão (versus investimento em infraestruturas, centralização, etc.). O princípio da responsabilidade comum da “coisa pública”, muito presente na definição da New Urban Agenda, vai sendo prescrito como uma chave mestra para o planeamento e a resolução dos problemas urbanos. Contudo, não obstante os aparentes sinais discursivos de abertura e colaboração, um persistente número de planos, programas e projetos evidenciam riscos e efeitos paradoxais denunciadores de um intrincado enigma.

A primeira ambiguidade emana da frequente fratura entre o plano discursivo e estratégico em que se enquadra a participação e a correspondente implementação. Desde o seu início que o ciclo de execução de um plano ou projeto caracteriza-se pela sua não-linearidade, na justa medida em que se desenvolve num campo de agenciamento diversificado, iterativo e complexo no qual o próprio processo de definição estratégica evolui em função dos objetivos e interesses dos atores e grupos envolvidos. Neste âmbito, a esfera discursiva de um projeto constitui-se como um espaço de instrumentalização em que se tem verificado a utilização de um conjunto de sofismas, como são exemplo os slogans de “consulta”, “equidade”, “sustentabilidade”, “criatividade”, “inovação”, etc. A sua evocação tem-se constituído frequentemente como um fim em si mesmo, ou pior, um mero rótulo conveniente de mobilização e coação cívicas.

A segunda ambiguidade decorre da esfera de multiplicidade de atores em presença, como sejam os grupos profissionais, níveis administrativos, elites sociopolíticas e sectores de atividade, prosseguindo interesses diversificados privados ou públicos, permanentes ou temporários, visíveis ou ocultos. No decurso da operacionalização de um plano ou projeto, como refere Healey, embora se publicitem processos de consulta em contexto de equidade e de codecisão, o diferenciado perfil e grau de acesso à informação, competências e recursos dos agentes é determinante. A voluntariosa sociedade civil e as comunidades locais são amiúde condicionadas e manipuladas pela conveniente tecnocracia institucional. Por outro lado, a imagem do ator Estado (pós-keynesiano) tem sido transfigurada no seu perfil de “máquina” – provisora, coesa e homogénea – revelando-se como entidade administrativamente fragmentada cujas estratégias nacionais confrontam-se com competências, compromissos e recursos limitados por parte das autarquias locais. O ator Estado, em função da sua estratégia contextual, mantém relações mais privilegiadas com certos sectores em detrimento de outros. Elites, lobbies, mecenas, tecnocracias, partidocracias, “coutadas” de consultorias constituem “clientelas” que acabam por explicar a polissemia e as (in)coerências internas de certos projetos.

A terceira ambiguidade resulta da frequente subordinação do processo de consulta e de participação (em especial, quando não vinculativo) ao mito da “racionalidade” da decisão política representativa ou de metodologias de apoio à tomada de decisão. O “imaculado manto decisório” oculta reiteradamente múltiplas influências inscritas e percetíveis nas relações diferenciadas de interesses e de poder entre os agentes. A rigidez das normativas europeias, o peso dos investimentos privados e de outros compromissos, as lógicas de influência intra e interpartidárias manifestam a relevância do poder, formal e informal, no campo de forças da tomada de decisão.

Em suma, será a desejável abordagem participativa e colaborativa um eficiente artefacto ou um conveniente artifício? A construção e a coordenação de processos de desenvolvimento territorial parecem carecer de um olhar atento mais sistémico, criterioso e incisivo, de modo a aferir se o dispositivo colaborativo e de codecisão se constitui efetivamente como uma componente vinculativa da intervenção regulatória entre os interesses estratégicos privados e institucionais, por um lado, e a qualidade de vida, o bem-estar e a integração socioeconómica dos cidadãos e a sustentabilidade dos territórios, por outro.

 

Sebastião M.F. Bhatt é doutorando no ICS-ULisboa (em colaboração com TU Delft)

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