Planeamento Territorial no Quadro de Financiamento PT2020 – algumas reflexões

Por: André Pereira

O projeto SOFTPLAN tem como objectivo analisar a evolução de práticas de soft planning (paralelas e complementares ao sistema de gestão territorial português),  particularmente a partir da forma como a União Europeia, através da Política de Coesão e dos Fundos Estruturais de Investimento, tem vindo a fomentar a implementação destas práticas.

Tendo como exemplo de soft planning os diversos instrumentos territoriais desenvolvidos para responder ao quadro de financiamento PT2020, estes englobam iniciativas focadas em escalas municipais (Planos Estratégicos de Desenvolvimento Urbano [PEDU]), intermunicipais (Pactos para a Coesão e Desenvolvimento Territorial) ou de base local (Estratégias de Desenvolvimento Local). Grande parte do trabalho inicial do projeto passou pelo mapeamento das ações programadas na Área Metropolitana de Lisboa através destes instrumentos, com o objetivo de sistematizar a informação disponível, que se revela por vezes inconsistente perante sucessivas revisões de programação. O mapa resultante (Figura 1) incide assim sobre as ações programadas numa fase inicial do período de financiamento, e não sobre as operações que foram (ou estão ainda a ser) executadas.

Figura 1. Mapa dos investimentos territorializados programados na AML. Fonte: Softplan.

Sob o “guarda-chuva” dos PEDU (e.g. PEDU Lisboa) criaram-se instrumentos mais operativos para responder a Prioridades de Investimento (Quadro 1) definidas no âmbito do Programa Operacional Lisboa 2020: o PARU (Plano de Ação para a Regeneração Urbana, PI 9.8), o PAICD (Plano de Ação para a Inclusão de Comunidades Desfavorecidas, PI 6.5), elaborados por cada um dos 18 municípios que compõem a AML. Para a PI 4.5 foi também desenvolvido um PAMUS (Plano de Ação para a Mobilidade Urbana Sustentável), a nível da área metropolitana, mas cujas operações e financiamentos estão também distribuídas por cada município.

Quadro 1: Prioridades de Investimento relacionadas com os PEDU no âmbito do Programa Operacional Lisboa 2020

Para além da indissociável discussão sobre a influência das políticas europeias na construção destes instrumentos, num contínuo processo de Europeização das práticas de planeamento nacionais, interessa também refletir sobre os riscos que estas práticas, tal como qualquer instrumento de política pública, podem envolver. Autores como Yiftachel referem inclusivamente um ‘lado negro do planeamento’ como política de reprodução de desigualdades territoriais e controlo social, e a forma como pode ser analisado nas suas expressões: 1) territorial, fundamentalmente relativa à definição de limites administrativos e ao padrão de efeitos territoriais das políticas públicas, bem como a questões de ‘centralidade’ do planeamento e devolução de poder; 2) processual, dizendo respeito à relação entre as várias autoridades e o público, acesso à informação e processos de participação 3) socioeconómica, relativamente à manutenção ou alargamento de diferenciais socioeconómicos pelas escolhas de distribuição dos custos e benefícios dos investimentos, ou 4) cultural, na homogeneização da reprodução do espaço através de uma racionalidade central, que pode não incluir as visões pluralísticas presentes no território.

À luz destes alertas, e dada a ausência de (e dificuldade em estabelecer) critérios claros de avaliação dos impactos das operações englobadas nos PEDU, uma primeira análise só pode ser efetuada através da forma como estes processos foram conduzidos, e das tipologias temáticas e territoriais em que se enquadraram as operações programadas.

Em primeiro lugar, aponto uma nota relativamente ao convite para apresentação de candidaturas não mencionar qualquer obrigatoriedade de participação pública. Embora tenha sido frequente a apresentação pública dos planos estratégicos, existe uma omissão generalizada sobre a forma como (e se) as populações foram consultadas, o que pode indicar a falta de uma co-construção clara e encorajada com as populações. Isto cria uma dificuldade de perceção sobre como este processo de decisão se desenrolou, para além de algumas tensões entre munícipios e autoridades de gestão, fomentando uma despolitização do  planeamento: Houve oportunidade para discutir alternativas? Qual a motivação para as escolhas que foram definidas?

Em seguida, e apesar da flexibilização associada ao soft planning ser apontada como uma maneira de permitir pensar melhor o território ao nível funcional, verifica-se que a lógica de distribuição do financiamento nestes instrumentos continua a ser regulada pelos limites administrativos municipais e por critérios de distribuição populacional, que podem não corresponder a uma justa distribuição espacial consoante as diferentes necessidades dos territórios. Verifica-se que quanto maior é a população de um município, maior é o volume de investimento, numa relação não-linear em que a média de investimento por habitante é, genericamente, tanto maior quanto menor é a dimensão populacional dos Municípios (Figura 2). Esta média é mais elevada para os municípios da Península de Setúbal que para os da Grande Lisboa, verificando-se também nos primeiros uma maior fragmentação do investimento, comparativamente com uma maior distribuição de operações programadas e um valor médio de investimento mais reduzido.

Figura 2: Matriz síntese do investimento global e do investimento por habitante. Fonte: Softplan.

Relativamente às tipologias temáticas e territoriais em que os investimentos via PARU (Quadro 2), PAICD (Quadro 3) e PAMUS se distribuem (as operações deste último classificam-se somente quanto à tipologia temática), torna-se claro que as intervenções físicas em espaços públicos se assumiram como a prioridade em cada um destes planos (seja por ações de reabilitação urbana, de modernização do espaço urbano ou de construção de ciclovias ou vias pedonais), contabilizando mais de metade do investimento programado, seguindo-se as intervenções de reabilitação em edifícios. Apesar da pressuposta flexibilidade na escolha da alocação dos investimentos, que permitiria financiar uma grande diversidade de ações, os 18 municípios seguiram de maneira geral o mesmo padrão de distribuição temática do financiamento, o que aponta para uma homogeneidade de intervenção que não corresponde ao paradigma de flexibilização que levou à definição dos instrumentos.

Quadro 2: PARU, relacionamento entre tipologias territoriais e tipologias temáticas. Fonte: Softplan.

Quadro 3: PAICD, relacionamento entre tipologias territoriais e tipologias temáticas. Fonte: Softplan.

Os sinais apontam para que as práticas de planeamento no último quadro de financiamento tenham sido marcadas por instrumentos executados numa gestão orientada para métricas de contratualização e execução de financiamento, fixados numa abordagem de centralização descentralizada. Isto é, fundamentalmente a nível dos programas operacionais, que mesmo tendo um carácter regional, são serviços desconcentrados da Administração central. Isto pode levar-nos a questionar se a realidade destas práticas de planeamento corresponde à racionalidade apresentada nos discursos de coesão territorial e desenvolvimento urbano sustentável propagados a nível europeu. Uma exploração mais profunda destas dinâmicas passará necessariamente por uma análise mais focada nos atores territoriais e nas interações institucionais que materializam as decisões de planeamento no território


André Pereira é doutorando em Alterações Climáticas e Políticas de Desenvolvimento Sustentável e bolseiro de investigação no projeto “Softplan – From Soft Planning to Territorial Design: Practices and Prospects”. A sua investigação foca-se nos processos de planeamento territorial e nas suas dinâmicas institucionais, particularmente no contexto das alterações climáticas e das transformações para a sustentabilidade.

andre.pereira@ics.ulisboa.pt

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